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TEXTO INICIAL

CRIMES

LRF

A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL- ASPECTOS CRIMINAIS E ADMINISTRATIVOS

PAULO DE MATOS FERREIRA DINIZ, ADVOGADO, PROFESSOR E CONSULTOR AUTÔNOMO(*)

Foi tamanho o interesse que a LRF despertou em mim que estou na fase final de um livro denominado COLETÂNEA DE NORMAS DE GESTÃO FISCAL EFICIENTE, EM NOVE CADERNOS, Editora Brasília Jurídica, E.book, a ser editado em CD no início do ano 2001.

Em recente manifestação em Brasília, os Prefeitos de várias cidades reivindicaram do Governo Central a prorrogação da vigência da Lei nº 10.028/2000, para o ano de 2001, o que coincidiria com a posse dos novos mandatários eleitos nas  recém-eleições

A propósito, e, para melhor compreender os aspectos da imputação de responsabilidade penal e administrativa decorrentes da recente Lei nº 10.028, DOU, de 20.10.2000, que define ilícitos penais e administrativos praticados pelo agente na gestão fiscal, preliminarmente, é importante analisar os elementos que caracterizam a norma penal.

Nenhum crime, nenhuma pena sem uma prévia lei que prescreva.

Esse princípio, tradicionalmente expresso na regra “nullum crimen, nulla poena sine lege”, consagrado nos dispositivos de abertura de Códigos Penais modernos, tem suas raízes na Magna Carta da Inglaterra e na Petition of Rights, norte-americana”(Direito Penal vol. I, tomo I, Aníbal Bruno, 2º Edição, pág. 192.

O Código Penal pátrio, instituído pelo Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940, em seu Artigo 1º consagra este princípio, na expressão “Não há crime sem lei anterior que o defina. Não há pena sem prévia cominação legal.Trata-se, pois, do princípio de reserva legal consagrado igualmente pela Constituição Federal de 1988, no inciso XXXIX, do art. 5º.

Em matéria penal a falta de qualquer um dos elementos constitutivos do ato para o qual foi cominado castigo legal, há que se absolver o réu. Não continua o processo, nem condenam o indiciado, se não concorrem os dois requisitos  seguintes:

a)    constituir o fato crime definido por lei anterior a sua perpetração, e

b)    cominar para este delito pena específica para tal violação das injunções ou proibições que ela encerra.

O primeiro requisito delimita a aplicação da norma penal no tempo, pois, na expressão do inciso XL do art. 5º da Constituição Federal, a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu.

(*) Texto extraído do Livro COLETÂNEA DE NORMAS DE GESTÃO FISCAL EFICIENTE, EM NOVE CADERNOS, de Paulo de Matos Ferreira Diniz, Editora Brasília Jurídica, E.book, Em CD, no prelo, edição 2001

O segundo é a materialização da aplicação da pena definida conforme as circunstâncias da prática do ilícito penal.

Conclui-se que a Lei nº10.028, de 19 de outubro de 2000, por ser norma penal tem sua vigência a partir de sua publicação, isto é, 20 de outubro de 2000, portanto, há que se aplicar aos ilícitos praticados a partir desta data.

Firmados estes princípios, será possível proceder a análise dos seguintes dispositivos que definem os CRIMES CONTRA AS FINANÇAS PÚBLICAS:

a)    CONTRATAÇÃO DE OPERAÇÃO DE CRÉDITO

NORMA: Ordenar, autorizar ou realizar operação de crédito, interno ou externo, sem prévia autorização legislativa

Parágrafo único. Incide na mesma pena quem ordena, autoriza ou realiza operação de crédito, interno ou externo:

I – com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei ou em resolução do Senado Federal;

II – quando o montante da dívida consolidada ultrapassa o limite máximo autorizado por lei.

Comentário: O elemento constitutivo deste crime é a prática pelo agente público de qualquer ato relacionado a operação de credito, sem a autorização legislativa, ou com inobservância de limite, condição, ou montante estabelecido em lei ou em resolução do Senado, a partir, naturalmente de 20.10.2000. O gestor público deverá  providenciar a elaboração de demonstrativo das  OPERAÇÕES DE CRÉDITOS INTERNOS E EXTERNOS, OPERAÇÕES DE CRÉDITOS INTERNOS E EXTERNOS, OPERAÇÕES DE CRÉDITOS INTERNOS E EXTERNOS, evidenciando  limites, condições e montantes autorizados  por Lei ou pelo Senado, de forma a caracterizar a  sua responsabilidade  a partir esta data.É importante frisar que os atos por ele praticados a partir desta data estarão sujeitos à aplicação da nova legislação.

b)    INSCRIÇÃO DE DESPESAS NÃO EMPENHADAS EM RESTOS A PAGAR

NORMA: Ordenar ou autorizar a inscrição em restos a pagar, de despesa que não tenha sido previamente empenhada ou que exceda limite.

Comentário: Dois elementos caracterizam este crime: o primeiro isto é, pagar, a partir de 20.10.2000, a título de restos a pagar, despesa sem tenha sido empenhada; enquanto o segundo é autorizar inscrição em restos a pagar, também sem o respectivo empenho. Este ilícito somente poderá ser perpetrado no encerramento do exercício financeiro. O gestor deverá providenciar demonstrativo da conta Restos a Pagar, onde fique evidenciado  os valores inscritos, devidamente empenhados, os pagos e os a pagar.

c)    ASSUNÇÃO DE OBRIGAÇÃO NO ÚLTIMO ANO DO MANDATO OU LEGISLATURA

NORMA: Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa.

Comentário: Embora esta norma não se aplique aos atuais agentes por absoluta impossibilidade de se materializar um dos elementos que constituem o ilícito: dois últimos quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura.O gestor deverá providenciar levantamento de Assunção de Obrigações, em 20.10.2000, de forma que fiquem demonstradas as obrigações por ele assumidas e por seu antecessor. Não obstante, não está o gestor autorizado a assumir, a partir desta data, obrigações sem a suficiente provisão de recursos financeiros.

d)    ORDENAÇÃO DE DESPESA NÃO AUTORIZADA

NORMA. Ordenar despesa não autorizada por lei.

Comentário: A partir de 20.10.2000, o agente que ordenar despesa não autorizada por lei estará sujeito às sanções penais estabelecidas nesta Lei, ou seja, à pena de reclusão de um a quatro anos.O emprego irregular de verbas ou rendas públicas, praticados anteriores a esta lei, estarão sujeitos  à penalidade estabelecida no art. 316, texto original do Código Penal.

e)    PRESTAÇÃO DE GARANTIA GRACIOSA

NORMA: Prestar garantia em operação de crédito sem que tenha sido constituída contragarantia em valor igual ou superior ao valor da garantia prestada, na forma da lei

Comentário: A partir de 20.10.2000, o agente que prestar garantia em operação de crédito sem que seja constituída contrapartida em igual valor ou superior ao valor da garantia prestada estará sujeito às sanções penais estabelecidas nesta Lei, ou seja, à pena de detenção de três meses a um ano de um a quatro anos.

f)    NÃO CANCELAMENTO DE RESTOS A PAGAR

NORMA: Deixar de ordenar, de autorizar ou de promover o cancelamento do montante de restos a pagar inscrito em valor superior ao permitido em lei.

Comentário: A partir de 20.10.2000, o agente que deixar de ordenar, de autorizar ou de promover o cancelamento do montante de restos a pagar inscrito em valor superior ao permitido estará sujeito às sanções penais estabelecidas nesta Lei, ou seja, à pena de detenção de seis meses a dois anos.

g)    AUMENTO DE DESPESA TOTAL COM PESSOAL NO ÚLTIMO ANO DO MANDATO OU LEGISLATURA

NORMA. Ordenar, autorizar ou executar ato que acarrete aumento de despesa total com pessoal, nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato ou da legislatura.

Comentário: Embora esta norma não se aplique aos atuais agentes por absoluta impossibilidade de se materializar um dos elementos que constituem o ilícito: nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato ou da legislatura, o gestor deverá providenciar levantamento da despesa total com pessoal, em 20.10.2000, de forma que fiquem demonstrados os limites nesta data.Não obstante, deverá o gestor adequar os gastos com pessoal aos limites estabelecidos na LRF.O gestor dispõe de meios legais para reduzir, se for o caso os gastos com pessoal, sem, contudo, desrespeitar os direitos adquiridos dos servidores estáveis em 05.06.98, data da promulgação Emenda Constitucional nº 19/98

h)    OFERTA PÚBLICA OU COLOCAÇÃO DE TÍTULOS NO MERCADO

NORMA: Ordenar, autorizar ou promover a oferta pública ou a colocação no mercado financeiro de títulos da dívida pública sem que tenham sido criados por lei ou sem que estejam registrados em sistema centralizado de liquidação e de custódia.

Comentário: A partir de 20.10.2000, o agente que  ordenar, autorizar ou promover a oferta pública ou a colocação no mercado financeiro de títulos da dívida pública sem que tenham sido criados por lei ou sem que estejam registrados em sistema centralizado de liquidação e de custódia estará sujeito às sanções penais estabelecidas nesta Lei, ou seja, à pena de reclusão de um a quatro anos

i)    INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA CONTRA LEIS DE FINANÇAS PÚBLICAS

LEI Nº 10.028, DE 19 DE OUTUBRO DE 2000

Quanto às infrações administrativas, o agente público  que desrespeita-las  estará sujeito  à punição com multa de trinta por cento dos vencimentos anuais, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal.

Esta infração será processada e julgada pelo Tribunal de Contas a que competir a fiscalização contábil, financeira e orçamentária da pessoa jurídica de direito público envolvida.

A seguir estão discriminados os atos definidos como infrações administrativas contra a Lei de Finanças Públicas

I – deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o relatório de gestão fiscal, nos prazos e condições estabelecidos em lei;

II – propor lei de diretrizes orçamentárias anual que não contenha as metas fiscais na forma da lei;

III – deixar de expedir ato determinando limitação de empenho e movimentação financeira, nos casos e condições estabelecidos em lei;

IV – deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execução de medida para a redução do montante da despesa total com pessoal que houver excedido a repartição por Poder do limite máximo.

j)   DEMAIS NORMAS PENAIS QUE, POR FORÇA DO ART.73, DA LRF, VIGENTES A DATA DE SUA PUBLICAÇÃO, PUNEM INFRAÇÕES AOS DISPOSITIVOS DA LEI COMPLEMENTAR Nº 101/2000:

CÓDIGO PENAL-DECRETO-LEI Nº 2.848, DE 7 DE DEZEMBRO DE 1940

LEI Nº 1.079, DE 10 DE ABRIL DE 1950- CRIMES DE RESPONSABILIDADE DE MEMBROS DOS PODERES DA UNIÃO E DOS ESTADOS;

DECRETO-LEI Nº 201, DE 27 DE FEVEREIRO DE 1967- CRIMES DE RESPONSABILIDADE DOS PREFEITOS MUNICIPAIS E VEREADORES;

LEI Nº 8.112 DE 14 DE DEZEMBRO DE 1990 E LEGISLAÇÃO

COMPLEMENTAR- CRIMES PRATICADOS POR SERVIDORES PÚBLICOS DA UNIÃO

LEI Nº 8.137, DE 27 DE DEZEMBRO DE 1990-DOS CRIMES CONTRA A ORDEM TRIBUTÁRIA

LEI Nº 8.429, DE 2 DE JUNHO DE 1992 ATOS IMPROBIDADE  ADMINISTRATIVA

LEI Nº 8.666/93- CRIMES CONTRA LICITAÇÕES E CONTRATOS-

LEI Nº 9.504, DE 30 DE SETEMBRO DE 1997-CRIMES ELEITORAIS

LEI Nº 9.983, DE 14 DE JULHO DE 2000 CRIMES CONTRA A PREVIDÊNCIA SOCIAL.

 

Conclusão: A Lei nº10.028, de 19 de outubro de 2000, por ser norma penal tem sua vigência a partir de sua publicação, isto é, 20 de outubro de 2000, enquanto que as demais normas serão aplicadas na forma disposta no art. 73 da LC nº 101/200, publicada no DOU de 05/05/2000.

Em qualquer situação de aplicação destas normas penais, além de observar sua aplicação no tempo, isto é sua vigência, há que respeitar o princípio do contraditório e da ampla defesa.

A Constituição Federal, no inciso LV do art. 5.º, assegura aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, o contraditório e a ampla defesa, com os meios de recursos a ela inerentes.

Brasília, 21 de novembro de 2000

Prof. Paulo de Matos Ferreira Diniz

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