CONTRIBUIÇÃO SINDICAL  DE SERVIDORES PÚBLICOS
Jorge Miranda Ribeiro

Publicado no JTb - Jornal Trabalhista Consulex n. 1287, de 24 de agosto de 2009

Jorge Miranda Ribeiro é servidor público federal aposentado, Bel. em Administração de Empresas (UPIS-DF), advogado em Brasília (UDF-DF), pós-graduado em Direito Público (Instituto Processus de Cultura Jurídica-DF) e Autor dos livros Convênios da União (2005) e Contribuição Sindical Rural, 2ª ed., 2006, ambos da Editora Brasília Jurídica – Brasília (DF).

Apesar de a estação do inverno ainda governar o hemisfério sul o clima entre o Ministério do Trabalho e Emprego e o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão anda em nível de verão causticante quando se trata da contribuição sindical pública. Pelo menos é a notícia encartada no Jornal Correio Brazilense de 1º agosto.

Os servidores públicos foram surpreendidos com a edição da Instrução Normativa nº 1, de 30 de setembro de 2008, do Ministério do Trabalho e Emprego- MTE, disciplinando a cobrança de contribuição sindical da categoria nos entes federados. Os considerandos do ato governamental buscaram suporte na Constituição Federal (arts. 37, VI; 150, II), Consolidação das Leis do Trabalho – CLT (arts. 578, 580, 610) e nas jurisprudências do Supremo Tribunal Federal – STF (RMS 21.785 – e não 217.851, citado na instrução - RE 146.733 e 180.645) e do Superior Tribunal de Justiça – STJ (Resp. 612.842 e 442.509).

Dispôs o art. 1° da Instrução Normativa sobre a obrigatoriedade de recolhimento da contribuição sindical de todos os servidores e empregados públicos, na forma do art. 578 da norma trabalhista (CLT). A Carta Política estabelece no inciso II do art.5°: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. A cobrança com base em ato normativo do ministério não tem o suporte legal adequado à Constituição. Embora a expressão lei admita exegese diversa da “lei em sentido estrito”, há fortes indícios de abuso de poder e ilegalidade do ato ministerial na pretensão impositiva de obrigar aos demais entes federados no cumprimento do ato federal. Outros senões ainda o contaminam como se verá.

Há diversas contribuições sindicais de pagamento voluntário (assistencial, confederativa, associativa), mas uma só é compulsória, obrigatória e de caráter tributário, denominada contribuição parafiscal. Todas têm leito nos arts. 8º, inciso IV (a assembleia geral fixará a contribuição que, em se tratando de categoria profissional, será descontada em folha, para custeio do sistema confederativo da representação sindical respectiva, independente da contribuição prevista em lei); 149 da Constituição (compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais e econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6°, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo), e na Consolidação das Leis do Trabalho – CLT (art. 578 e ss.). Nesses dispositivos reside a legalidade dessa importante fonte de recursos para viabilizar o sistema sindical brasileiro.

O art. 592 da CLT disciplina o emprego da verba nas entidades sindicais. As contribuições voluntárias são instituídas por Assembleia Geral, porém só vincula ou obriga aqueles filiados sponte própria. A tributária é criada pela União e incide sobre os pertencentes às categorias econômica e profissional, filiados ou não. Compulsória é, portanto, a filiação do empregado ou patronato, basta pertencer a alguma das categorias mencionadas para ter o enquadramento sindical constituído.

Aplicada a instrução normativa do MTE ao setor estatal o valor arrecadado com o tributo será bastante significativo, em face do expressivo número de servidores públicos dos entes federados (mais ou menos um milhão) e da base de cálculo, daí o interesse. Corresponderá à remuneração de um dia de trabalho para os empregados, qualquer que seja a forma de remuneração, como reza o inciso I do art. 580/CLT.

Desde os tempos da Assembleia Nacional Constituinte o Poder Constituinte Originário ameaçou avançar para a pluralidade sindical e pôr fim à contribuição sindical obrigatória na Constituição, porém arrependeu-se. Realizou operação abafa ao redigir o art. 8º e incisos da Carta para manter o ônus e a unicidade sindical, acomodando correntes de defensores e críticos da exação. Embora não citado no normativo do MTE, a primeira base constitucional a lastrear a contribuição sindical compulsória reside no artigo citado e no art. 149∕CF.

Historicamente, a relação de trabalho entre os servidores públicos federais concursados era regida por lei especial, como a de nº 1.711, de 28 de outubro de 1952 (Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União), editada na vigência da Constituição de 1946. Antes da atual Carta Política a União contratava pessoal com base no regime da CLT, porém, a partir de 5 de outubro de 1988, promulgada a nova Constituição, foi exigida a criação de Regime Jurídico Único – RJU a regular as tratativas trabalhista entre governo e servidores. Nesse diapasão veio a Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, transferindo para o RJU os servidores com cinco ou mais anos de trabalho completados até a data de promulgação. Os trabalhadores das empresas estatais e sociedades de economia mista eram arregimentados, sem obrigatoriedade de concurso publico, sob a égide da CLT. Prática não mais admitida em razão de o novo mandamento constitucional exigir a via de certame seletivo para preenchimento dos quadros permanentes dessas entidades.

Atualmente as contratações do Poder Público estão submetidas ao RJU ou a CLT, afora as hipóteses de contratação temporária previstas no texto constitucional, da qual não se cuidará nesta oportunidade. Regras da CLT não se aplicam aos servidores públicos, tampouco as do RJU incidem nas relações trabalhistas das empresas estatais e da tradicional iniciativa privada. Não há uma terceira via.

Em outros trabalhos defendemos a regulamentação da lei mediante decreto do Poder Executivo Federal, como prevê a própria Constituição (Art. 84 Compete privativamente ao Presidente da República: IV – sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução), para então a burocracia estatal exercitar o poder de tornar mais exeqüível e prático, o cumprimento da Constituição e do normativo infraconstitucional. Não parece em conformidade com Texto Magno a edição de portarias, instruções normativas e similares pelo MTE como instrumentos hábeis à regulamentação de matérias ainda não alcançadas por decreto presidencial, como faz agora para cobrança da contribuição dos servidores públicos.

Em relação à constitucionalidade da contribuição sindical compulsória, independente de filiação espontânea do interessado, é matéria pacificada no âmbito do Poder Judiciário (RE 180.754-8/SP, 1ª Turma, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Publ. DJU, Seção 1, de 8 de maio de 1998) e outros julgados da Corte. A legalidade e constitucionalidade da contribuição sindical das categorias profissional e econômica só passaram a ser objeto de decisões judiciárias com mais intensidade quando do retorno da cobrança desse tributo no meio rural pelo respectivo sistema sindical (CNA/CONTAG), nos termos da Lei nº 9.393, de 19 de dezembro de 1996 (art. 17 e incisos). Até então, o tributo era cobrado juntamente com o Imposto Territorial Rural – ITR, consoante disposição do § 2° do art. 10 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT (Até ulterior disposição legal, a cobrança das contribuições para o custeio das atividades dos sindicatos rurais será feita conjuntamente com a do imposto territorial rural, pelo mesmo órgão arrecadador).

Quanto ao Recurso em Mandado de Segurança - RMS 21.785/DF, da relatoria do Ministro Sepúlveda Pertence, e invocado pelo Ministério do Trabalho e Emprego como suporte à legitimidade da contribuição sindical aos servidores e empregados públicos, é de autoria do Sindicato dos Servidores Federais no Estado do Rio de Janeiro – SINDISERF/RJ contra a União, no qual pleiteava o direito de receber a verba sindical a despeito da existência de outras organizações semelhantes no Estado. A Corte rechaçou o pedido em face da inadequação da via eleita. Por outro lado, o citado Recurso Extraordinário 146.733, da lavra do então Ministro Moreira Alves, não tem pertinência com o tema sob exame, refere-se “a contribuição social sobre o lucro das pessoas jurídicas da Lei n. 7.689/1988, embora citado no RE 180.745-8/SP (a indexação está defeituosa).

A referência aos julgados do Superior Tribunal de Justiça – STJ, data maxima vênia, dissentimos de alguns pontos porque não afinados com outras jurisprudências e decisões, inclusive da Suprema Corte. O Recurso Especial 612.842/RS, relatado pela Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, segue o caminho da constitucionalidade reconhecida no STF, mas encontra nossa oposição na parte em que reconhece a aplicação dos dispositivos da CLT para compelir os servidores públicos ao pagamento da contribuição sindical obrigatória. Não há qualquer óbice à subordinação dos empregados públicos (empresas públicas e sociedades de economia mista constituídas sob regime de direito privado) ao estatuído na Consolidação Trabalhista, até mesmo em obediência ao art. 173, § 1°, inciso II, da CF (a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários).

A distinção entre os conceitos de servidores e empregados públicos revela-se crucial ao deslinde da legislação aplicável aos primeiros chamados “barnabés” quando o assunto for cobrança de contribuição sindical compulsória. A doutrina e jurisprudência fizeram-na com maestria.

Abordando o Recurso Especial 442.509/RS, submetido ao relato do Ministro João Otávio de Noronha, também da Segunda Turma da Corte, merece reparo o contido no item 1 do julgado, primeira parte, quando o litígio for entre servidor e ente federado: “A partir de promulgação da Emenda Constitucional 45/2004, a competência para processar e julgar ações em que se questiona a cobrança da contribuição sindical (...) é da Justiça do Trabalho, salvo se já houver sido proferida sentença na Justiça Comum, quando então prevalecerá a competência recursal do tribunal respectivo" (CC n. 57.915-MS, Primeira Seção, relator Ministro Teori Albino Zavascki, DJ de 27.03.2006)”. Existem várias ações diretas de inconstitucionalidades contra disposições da EC n. 45.

O inciso I do art. 114 da Constituição, com a redação imprimida pela Emenda Constitucional n. 45/2004, conferiu competência à Justiça do Trabalho para “as ações oriundas da relação de trabalho, abrangidos os entes de direito público externo e da administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”. O dispositivo foi questionado na Adin ADI-MC/DF 3.395 junto ao STF e julgado pelo então Presidente da Corte, Ministro Nelson Jobim, nos termos seguintes: suspender, ad referendum, toda e qualquer interpretação dada ao inciso I do art. 114 da Constituição do Brasil, na redação dada pela EC n. 45, de 2004, que inclua, na competência da Justiça do Trabalho, a “(...) apreciação ... de causas que sejam instauradas entre o Poder Público e seus servidores, a ela vinculados por típica relação de ordem estatutária ou de caráter jurídico-administrativa”. Grifou-se.

Na ação judicial relatada pelo Ministro Cezar Peluso o Pleno do STF decidiu sobre a incompetência da Justiça do Trabalho para as ações travadas entre servidores públicos e os entes federados: “INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Competência. Justiça do Trabalho. Incompetência reconhecida. Causas entre o Poder Público e seus servidores estatutários. Ações que não se reputam oriundas de relação de trabalho. Conceito estrito desta relação. Feitos da competência da Justiça Comum. Interpretação do art. 114, inc. I, da CF, introduzido pela EC 45/2004. Precedentes. Liminar deferida para excluir outra interpretação. O disposto no art. 114, I, da Constituição da República, não abrange as causas instauradas entre o Poder Público e servidor que lhe seja vinculado por relação jurídico-estatutária”. Em mesmo sentido, a decisão monocrática proferida no Conflito de Competência n. 7.186/AM, relatado pelo Min. Carlos Velloso, foi transcrita a decisão do Min. Jobim: “O Ministério Público Federal traz ao debate a nova redação do art. 114 da C.F., dada pela EC 45, de 2004. Todavia, decidindo a ADI 3.395-MC/DF, o eminente Ministro Nelson Jobim, Presidente da Corte Suprema, suspendeu, "ad referendum", toda e qualquer interpretação dada ao inciso I do art. 114 da CF, na redação dada pela EC 45/2004, que inclua, na competência da Justiça do Trabalho, a "... apreciação... de causas que ... sejam instauradas entre o Poder Público e seus servidores, a ela vinculados por típica relação de ordem estatutária ou de caráter jurídico-administrativo." Do exposto, julgo improcedente o conflito e declaro a competência, no caso, da MMª Juíza da Comarca de Benjamin Constant, Amazonas, mantido, destarte, o acórdão do Tribunal Superior do Trabalho. Remetam-se os autos à MMª Juíza suscitante. Publique-se. Brasília, 03 de março de 2005. Ministro CARLOS VELLOSO – Relator.” Grifou-se.

Com a decisão de mérito do STF as demandas entre os servidores públicos federais e a União estão afetas à competência da Justiça Federal, consoante art. 109 da Lei Maior (Aos juízes federais compete processar e julgar: I – as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho). No âmbito dos Estados, Distrito Federal e Municípios a competência é da justiça comum e não a do trabalho.

Respeitados entendimentos contrários, os dispositivos da CLT disciplinando a contribuição sindical não podem ser aplicados aos servidores públicos federais, da mesma forma que os da Lei n. 8.112/1990 também não se aplicam aos celetistas das empresas estatais. Caso contrário a União deveria efetuar depósitos de Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS aos seus servidores e, quiçá, as regras do art. 482 da Consolidação na demissão ou dispensa de empregados. A Constituição estabeleceu regimes trabalhistas diferentes (estatutários e celetistas) entre servidores públicos e os da iniciativa privada, ou a ela equiparada. Desnecessária seria a separação legislativa se as disposições da CLT pudessem incidir sobre os estatutários e vice-versa.

Na mesma trilha a notícia no site www.conjur.com.br, em 30/10/2008 - Fora do trabalho - Justiça comum julga ação entre servidor e poder público (1) - e a decisão na Reclamação junto ao STF (2).

A instrução normativa do Ministério do Trabalho e Emprego só teria aplicabilidade aos empregados públicos das empresas estatais, mesmo ausente o decreto regulamentar, sendo inócua em relação aos servidores públicos. Cobrança de contribuição sindical da categoria é assunto mais complexo, exige lei específica, na qual critérios sejam definidos para a formação de entidades sindicais públicas - sindicatos, federação, confederação e centrais sindicais; registro da associação sindical no Ministério do Trabalho e Emprego; observância da unicidade sindical (um sindicato em cada município, no mínimo, admitidas as extensões de base; destino da contribuição aos componentes do sistema, inclusive os índices percentuais, assim à semelhança do contido nos arts. 578 e seguintes da CLT, na Lei nº 11.648, de 31 de março de 2008 (centrais sindicais) e no Decreto-lei nº 1.166, de 15 de abril de 1971 (da contribuição sindical rural).

A lei reconhecedora das centrais sindicais enfrenta várias ações diretas de inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal e uma delas (4.067-7) teve o julgamento interrompido por pedido de vistas do Ministro Eros Grau (3). Por sua vez a Instrução Normativa n. 1/2008, do Ministério do Trabalho e Emprego padece do mesmo questionamento junto ao STF, cujo maior argumento dos autores é a falta de lei específica para disciplinar a contribuição sindical dos servidores públicos, condição que não pode ser suprida por diploma de hierarquia menor, como adotado pelo ente ministerial.

Enquanto não editada a lei pelo Congresso Nacional o ato do MTE não se aplica a nenhum servidor público (federal, estadual, municipal e do Distrito Federal).

(1) “Lewandowski citou uma série de precedentes do STF no mesmo sentido. Um deles é a Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.395, relatada pelo ministro Cezar Peluso, em que o Supremo assentou o entendimento de que não cabe à Justiça Trabalhista, mas sim à Justiça comum, estadual ou federal, dirimir conflitos da relação jurídico-administrativa entre o poder público e seus servidores.

“Não há que se entender que a Justiça Trabalhista, a partir do texto promulgado (da nova Constituição de 1988) possa analisar questões relativas aos servidores públicos”, decidiu o Plenário. Essas demandas vinculadas a questões funcionais a eles pertinentes, regidos que são pela Lei 8.112/90 (Estatuto do Funcionalismo Público) e pelo Direito Administrativo, são diversas dos contratos de trabalho regidos pela CLT, conforme o entendimento dos ministros.

Para o ministro Cezar Peluso, que acompanhou o relator, “não há possibilidade de a relação do poder público com seus servidores (qualquer relação) estar sujeita à CLT e, portanto, à Justiça do Trabalho”. Na mesma direção se pronunciou a ministra Cármen Lúcia. Segundo ela, “o vínculo (do servidor) com o estado tem caráter administrativo”.

Cezar Peluso observou, a propósito, que a CLT não resolveria casos de emergência, como, por exemplo, a convocação de servidores no fim de semana, diante das exigências contidas legislação trabalhista.

(2) EMENTA: RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CONTRATO TEMPORÁRIO. VÍNCULO JURÍDICO-ADMINISTRATIVO. DESCUMPRIMENTO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 3.395/DF. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA COMUM. 1. Contrato firmado entre o Reclamante e o Interessado tem natureza jurídico-administrativa, duração temporária e submete-se a regime específico, estabelecido pela Lei sergipana n. 2.781/1990, regulamentada pelo Decreto n. 11.203/1990. 2. Incompetência da Justiça Trabalhista para o processamento e o julgamento das causas que envolvam o Poder Público e servidores que sejam vinculados a ele por relação jurídico-administrativa. Precedentes. 3. Reclamação julgada procedente. Rcl 4904 / SE – SERGIPE. Relator (a): Min. CÁRMEN LÚCIA. Tribunal Pleno.

(3) Decisão: Após os votos dos Senhores Ministros Joaquim Barbosa (Relator), Ricardo Lewandowski e Cezar Peluso, julgando parcialmente procedente a ação direta, para dar interpretação conforme ao caput do artigo 1º e seu respectivo inciso II da Lei 11.648/2008, e declarando a inconstitucionalidade da integralidade das modificações efetuadas pela referida lei nos artigos 589 e 591 da CLT, da expressão "ou central sindical", contida nos § § 3º e 4º do artigo 590, bem como da expressão "e às centrais sindicais", constante do caput do artigo 593 e de seu parágrafo único, e após os votos do Senhor Ministro Marco Aurélio e da Senhora Ministra Cármen Lúcia, julgando-a improcedente, pediu vista dos autos o Senhor Ministro Eros Grau. Ausente, licenciado, o Senhor Ministro Menezes Direito. Presidência do Senhor Ministro Gilmar Mendes. Plenário, 24.06.2009. DOU de 05/08/2009.

Brasília, outubro de 2009

Jorge Miranda Ribeiro

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